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督察一域 带动一方――国家土地督察北京局例行督察新探索

时间:2009-11-04 信息来源: 访问量:?

十月的华北平原一派丰收的景象,广袤的土地在向人们馈赠丰美物产的同时,也得到了人们精心的呵护。
  
“举一反三”、“全面整改”、“专项行动”……这样的表述,近来频繁出现在山西和内蒙古一些地区的土地管理工作中,山西省政府和内蒙古自治区政府对土地管理更为重视,改进工作的力度更加强劲。
燎原之火始于星星点点。记者了解到,今年6月,国家土地督察北京局在山西选取2个市的7个县(市、区)开展土地例行督察;7月,又在内蒙古选取2个市的6个县启动土地例行督察。
   
两次督察行动在选点布局上都采用社会调查的抽样方式,由点及面、打点带面,通过在不同经济发展水平的“点”上开展“土地审计”,全面摸查当地的土地利用和管理状况,并提出有针对性的整改意见和完善体制机制的建议。对此,被督察地区迅速整改,地方土地管理体制难题得到破解,土地管理机制建设得到推进。
   
点上的工作产生了面上的效果,土地例行督察的威慑力迅速辐射开来,带动了更大范围内土地管理问题自查行动和长效机制建设。华北平原西北部的大片土地,正在收获更为长久的庇护和安宁。
   
从“沧州模式”到“山西模式”
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月,晋西南一片初夏的舒爽,太行山南麓苍翠欲滴。55日和6日,北京督察局派出的两个例行督察工作组先后进驻长治市和晋中市。
   
接下来的半个月,督察组并未对两市所有县级行政单位展开工作,而是采取选点抽样的方式,选取处于两市经济发展水平上、中、下三个层面的7个县(市、区)(即长治市的潞城市、长治县、黎城县和晋中市的寿阳县、榆社县、榆次区、经济技术开发区),对其2006年~2008年土地利用管理情况和宏观调控政策执行情况进行全面审核。
   
记者注意到,这次例行督察被该局冠以“试点”之名。据该局有关负责人介绍,这次例行督察在沧州例行督察的基础上进行了不少创新。该局局长李永杰告诉记者,在总结沧州经验基础上,土地例行督察业务探索首先要继续认真研究、妥善处理好的一个问题,就是如何选点布局。这次山西之行就是在选点布局上进行的一次创新尝试。
   
此外,将例行督察的工作内容推及2009年的前三年,更有助于全面了解土地宏观调控政策的执行情况,以及土地管理与经济发展的深层次问题。土地督察制度建立于2006年,以2006年为时间起点,也可以了解土地督察工作的实际效果。
   
年初,李永杰从济南督察局调任北京督察局后,北京督察局的督察干部们发现,这位新局长对土地例行督察的重视非同一般。李永杰十分清楚土地例行督察对于北京督察局乃至整个土地督察事业有着怎样重要的意义。沧州例行督察不仅是一个起点,而且是北京督察局的一个先发优势。作为北京督察局事业发展的新一届主导者,守住这一份先发优势,将土地例行督察业务探索向前推进,对于他和这个团队都是不可旁落的责任。
    2008
7月,北京督察局借鉴审计工作的方式,在河北省沧州市启动全国首例土地例行督察,对沧州市2007年所有新增建设用地审批和土地供应档案进行了全面核查,全面掌握了沧州2007年度用地管地的真实情况。一石激起千层浪,沧州市、河北省政府乃至全国都为之轰动,不同层面的整改行动大规模地展开。
   
“沧州试水”成功迈出了“土地审计”的第一步。诚然如斯,“沧州模式”的问题也是明显的。50人的队伍,驻扎沧州近两个月,投入的物力财力不菲,尤其是外业工作量很大,50人规模的队伍做到最后人困马乏。土地例行督察如何更简便高效,真正实现例行开展,是一个问题。
   
事实上,早在济南督察局工作期间,李永杰领导下的土地例行督察工作已开始尝试通过打点带面的方式开展例行督察,在一个地级市选取若干不同经济发展水平的县级行政单位来开展卷宗审核和实地核查。事实表明,这样的方法既有很好的经济效益,也有很好的社会效益。
   
今年年初调任北京督察局后,李永杰将这一做法带到北京督察局,大家群策群力,将其与“沧州模式”相结合,进一步创造了“山西模式”,即在“由县及市”的基础上再进一步,“由市及省”。
   
经过对经济社会发展状况、遥感卫片资料等基础情况的了解,北京督察局将长治、晋中两市纳入该局对山西开展例行督察试点的首批城市,将赤峰市和乌兰察布市纳入对内蒙古例行督察的首批城市,并在四市下辖的县级行政单位中选取不同经济发展水平的若干县级行政单位具体实施“土地审计”。
    
从“独舞”到“双人舞”
    
模式创新显示了山西例行督察试点的效率旨归。不仅如此,在山西例行督察及之后对内蒙古开展的例行督察中,探索创新始终是一个贯穿的主题。
   
综观对山西和内蒙古的两次例行督察,在督察工作的参与者构成上出现了更加开放的向度,不再是仅仅依靠督察局有限的内部人员去承担极具挑战的业务工作量,而是在不影响工作独立性的一些环节上尝试吸纳外部力量。在这方面,我们首先看到的是从“独舞”向“双人舞”的转变。
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6日~26日,北京督察局局机关几为空巢。业务处室的干部们驻扎在长治和晋中两市,开始加班加点地为7个县(市、区)进行“土地体检”。
   
此前,按照例行督察实施方案开列的资料清单,长治市所辖潞城市、长治县、黎城县和晋中市所辖榆次区、经济技术开发区、寿阳县、榆社县20062008年度用地管地相关资料,已经被悉数运到长治例行督察组和晋中例行督察组驻地。
   
同时,卫片中显示的三个年度中出现的变化图斑对应地块情况,这一次不再由督察组人员亲自逐一实地勘测,而是交由地方国土资源部门。督察组的外业工作,则是在地方初步核查的基础上进行重点抽查。
   
按例行督察方案的要求,督察组进驻前,长治、晋城两地要自主完成对544块卫片变化图斑的初步核查。两市聘请专业勘测机构,迅速将图斑的地类、位置、面积、实际用途等情况逐一查清。
   
这样的做法在内蒙古例行督察中延续下来。该督察组负责人告诉记者,为了保证有关情况的真实性,督察组进驻前3天才将任务交给地方。据了解,为了保证初步核查的工作质量,督查组要求每一个图斑都要有拐点坐标的勘测数据、标志性构筑物和参照物照片、必要的文字说明等。让地方承担初步核查工作,主要是提供变化图斑的基础情况,便于督查组在此基础上,结合内业审核的情况,有效率地进行实地抽查。督察组有关负责人告诉记者,外业实地抽查的比例大致在30%左右,主要是选择占地面积较大、占用基本农田的项目,通过实测面积、采集照片、查阅卷宗、核对用途等方法,对地方卫片初核情况的准确性和真实性进行实地复核。
   
地方初核加督察组复核,这样的做法使外业核查的工作量大大减少,督察组得以把精力用在关键地块的实地核查上,迅速推动外业工作的进展。
   
复核的情况表明,地方初核的质量令人满意。“有时候初核的实际面积比图斑显示的面积还要大一些。”督察组有关负责人说,相信地方政府,充分利用地方政府的优势,委托地方负责外业初核来提高土地例行督察的效率和效益,这个做法具有可行性。
   
从“北京队”到“华北队”
   
督察工作参与者构成上的另一个新变化,在于督察组人员专业背景的复合性。这种复合性的出现,既是出自弥补督察机构人员少的需要,又是在督察工作中求解苗头性、清晰性问题更专业深入解答的需要。
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20日~82日,北京督察局对内蒙古启动例行督察。这次例行督察针对内蒙古赤峰和乌兰察布两市,两市之下分别选取了阿鲁科尔沁旗、喀喇沁旗、敖汉旗和集宁区、凉城县、察哈尔右翼前旗6个县级行政单位具体展开。
   
如果说沧州例行督察和山西例行督察时,督查组人员还是以督察局人员为主地方人员为辅的“北京队”,那么,内蒙古例行督察组已经是名副其实的“华北队”了。
   
熟悉北京督察局人员的人一看便知,在内蒙古例行督察组为数30人的队伍中,有18个陌生的面孔。记者了解得知,其中4位是来自中国土地勘测规划院、中国国土资源经济研究院的专家。他们与北京督察局调研处的同志一起组成调研小组,共向两市发改、财政、交通等部门发放调查问卷40份,深入调研土地利用与管理情况,并同步开展对苗头性、倾向性问题的专项课题调研。
   
督察组负责人告诉记者,这样做主要是基于调研工作在督察工作业务格局中显示的日益重要性。“我们想利用高校和科研机构的力量开展联合调研,弥补督察机构理论研究不够深入的不足,探索一条整合外部资源的路子。”
    
督察组18个外援中的另外12位,是来自华北五省(区)国土资源系统的业务骨干。在内蒙古例行督察的谋划者们看来,沧州和山西这两次例行督察都是倾巢出动,一定程度上影响了局机关其他工作的正常开展。在土地例行督察人员安排上,还有进一步探索的空间。
   
内蒙古例行督察组的人员构成是以督察局人员为主,借用督察区域国土资源系统业务骨干,其本意是解决督察局人员不足之困,而实际上收到的效果却不仅于此。
   
“这就像一次见习,由此我们感到,我们土地管理的基础工作太薄弱了。”来自山西、内蒙古等地的借用同志纷纷表示。大家感到,土地例行督察使他们在政策把握、工作作风等方面都受到了深刻教育。他们表示,要把从例行督察中学到的东西带回去,为规范地方土地管理发挥应有作用。
   
据悉,内蒙古自治区近期召开了全区土地监察系统视频会议,让督察组借用同志谈参加例行督察的体会,介绍例行督察工作重点,解读发现的问题,反映很好。
   
从“点”上突破到“面”上推动
   
近来,长治市对土地犯罪案件加大查处力度,令土地违法者心怀忐忑。随着该市
耕地破坏司法鉴定相关领导机构的成立,长期以来因耕地破坏司法鉴定难而导致土地犯罪案件移送难的问题迎刃而解。土地犯罪案件移送制度的建立,意味着土地犯罪人员被绳之以法不再是说说而已。
   
这项制度的建立,是处在全市规模的一场土地违法整治活动的背景之下……
   
200公里开外的晋城市,类似情形也在上演。对照土地“问题清单”,晋城市委、市政府痛定思痛,全力整改,并且不流于查处案件的层面,明确要建立完善土地管理共同责任、联合执法机制、约谈制度。据悉,在全国极少数地区还处于调研试点阶段的
耕地保护离任审计制度,将在这里试行。
   
内蒙古乌兰察布、赤峰两市也在整改土地违法和管理问题的声浪当中。针对土地管理基础较为薄弱的情况,赤峰市政府给国土资源部门增加机构、增加编制,同意新设立执法监察局;乌兰察布市在例行督察后,该市国土资源局关于加强基础建设需要的2000万元经费,很快得到市政府批准……
   
例行督察组返回局机关后,迅速投入成果汇总,先后形成了分旗(县、区)、分市、分省份的例行督察工作报告,调研组拿出了督察区域土地利用和管理形势分析报告。据悉,列出了具体问题清单的例行督察报告,经国家土地总督察、副总督察批准后,将向山西省和内蒙古自治区政府发出。
   
目前,尽管山西省政府尚未收到例行督察报告,但其对此项工作的重视非同一般,省政府、晋中市、长治市人民政府及相关部门已经对全面整改进行了部署。山西省政府认为北京督察局的督察意见具有广泛指导意义,将举一反三,全面审视工作中的问题和不足,进一步规范全省土地管理工作。为落实好整改工作,内蒙古自治区国土资源厅近期将召开全区土地管理专项工作会议。
   
目前,四市全市范围的整改方案已在落实。不仅如此,以上地区大规模开展了土地管理法律法规学习宣传和教育活动。一些城市决定今后定期开展学习宣传和教育活动。
   
“土地例行督察工作有力提升了地方政府的责任主体意识和社会各界依法依规用地意识,明显提高了国土部门对土地政策、法律法规的理解和实际操作和运用能力,全方位推进了土地管理各职能科室专项工作的开展和职权职责的落实。”在85日山西省国土资源工作座谈会上,晋中市国土资源局有关负责人介绍该局以土地例行督察为契机推进全市土地管理工作向深层次发展的工作经验时如是说。
   
在华北的这片土地上,金融危机并没有令地方政府意识退步。在推动经济转型的过程中,这里的土地利用和管理正在向着越来越严格和科学的方向迈出坚实步伐。诚如李永杰所言:“例行督察的目的不是‘收拾’谁,而是帮助地方总结推广土地利用和管理的成功经验,规范和促进地方依法依规管地用地,最终实现地方经济社会又好又快发展。”